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教育法律的法质及其价值

发布日期:2020-03-14 10:03   点击量:
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  截止到2008年,中国经由最高立法机关全国通过的专门教育法律已经达到7部。它们是《学位条例》(1980)、《义务教育法》(1986、2006年修订)《教》(1993)、《教育法》(1995)、《职业教育法》(1996)、《高等教育法》(1998)、《民办教育促进法》(2002),如果加上《未成年人保》(1991)、《预防未成年人犯罪法》(1999)等青少年法律,则达到9部。在某种程度上说,关于未成年人的法与教育法的性质是大致相同的。这些法律基本构成了中国的教育法律体系,对于以来的中国教育和发展起到了重要的推进和保障作用。然而,对于中国教育法律的性质与价值,各方面的认识是不同的。从法律角度来说,这种不一致的意见来自三个方面。

  第一方面的不同认识来自于社会。教育界、法律界人士。对于中国教育法律及其取得的巨大的成就,一般存在着和歧视。在某些人眼里,社会主义国家的法律是意识形态,是服务的工具,不是他们眼中真正的法律。因此,他们既对中国教育法律取得的成就视而不见,又对存在的问题夸大其词。例如,对于受教育,他们不是从国内法的规范及其实施的角度加以看待,而是从抽象标准角度予以审视。这种状况虽然与文化上、专业上的生疏有关,但主要是与他们的立场导致的普遍的、根深蒂固的,体现了的文化优越感和优越感有关。当然,这样的状况还是可以改变的。

  第二方面的不同认识来自于国内的法律界。国内法律界从传统的法律分类出发,容易忽视教育法律的特殊价值。目前,国内界对我国法律体系的划分都没有教育法的。对于教育法在法律体系中的地位,国内界一般认为教育法附属于行,因为教育行政部门属于行政机关,教育行政领域的法律必然要归入行系统。有关教育、学校的诉讼,一般都归为行政诉讼,由法院的行政庭受理。另一种观点认为教育是一种复杂的社会现象,教育法应归入社会法,教育法律内容应当属于社会法调整的内容。我们认为,上述部门法的划分方式有着严重缺陷。这一缺陷不仅体现在我国法律体系中没有体现出教育法律应有的地位, 也体现在整个法律体系缺乏更深刻的指导及其相应得构架。

  第三方面的不同认识来自于国内的教育界自身。人们常常可以听到来自教育界的对于教育法律的质疑,认为教育法是软法,没有硬性,不好实施。一方面,教育法律的强制性的存在着不足。例如,从法律责任的角度说,有法律责任一章的教育法律有《教》、《教育法》、《民办教育法》和新修订的《义务教育法》。缺乏法律责任一章的教育法律有《学位条例》、《职业教育法》、《高等教育法》。尽管违反《职业教育法》、《高等教育法》的可以援引《教育法》的法律责任的有关条款予以追究,但教育法律本身的执行性和法律责任方面存在较大缺陷,是一个不争的事实。然而,另一方面,教育法律是否仅仅依靠强制性才得以称“法”,才得以体现其作用,更需要进一步研究探讨。

  上述三个方面的提出问题的角度虽然有所不同。但从本质上说,提出问题的性质却是相同的:教育法律的法质和独特价值是什么?教育法律是教育政策的法律形式化,即如同有些部门政策加以法律形式化而成为部门法律一样,还是有自己的特殊性?教育法律是不是需要成为像刑法那样的法?法的本质是什么?对此,我们需要做深入的讨论。

  从历史上看,法律的功能分类体现了法律在不同时期的发展特点。法与人的发展目标的关系、法与的关系,或者说,法的性、性、教育性的问题,是一个古老的命题。在古典法律系统中,法与人的发展是紧密联系的。许多古代思想家、教育家、家提出,通过学习和遵守法律,可以成为的人;通过制定和实施法律,促进人们形成完善的人格。进入中世纪之后,人的救赎成为了法的重视,在某种程度上提出和关注了人的发展问题。在法哲学史上,这个阶段的法律被称为“法”、“教法”。这个阶段的法律中的人的发展关系、人培养目标的设定,按照马克思的观点,是建筑在人之于人的依赖关系的社会基础之上的。

  随着社会的发展,日益复杂的社会关系和社会纠纷越来越需要法律加以调整解决,法律被赋予了越来越多的具体内容,法的功能越来越具体化和现实化。越来越脱离对于人的发展价值的追求而转向对于利益的追求。罗马法既反映了罗马社会的上层要求,也比较集中反映了罗马市民社会的利益要求,为后来欧洲公法和私法的划分提供了基础。在民族国家的形成过程中,公法与私法的区分逐渐。家米歇尔·施托莱斯指出:“大约从1600年以来,公法应该存在的学科内在意识尽管已经形成,但是这还不等于人们必然把法律进行二分法的划分,而事实情况完全相反。公法、采邑法、刑法、法以及私法形成了一个整体,只是为了传授和系统研究目的才对它们进行划分。只有到了(君主制)‘国家’和(市民的)‘社会’在上发生抵牾的时代,实际上才会有公法和私法的划分,而这种划分恰恰体现了领域的分离。”“依照l800年左右的主流观点,把法律划分成市民之间关系的法律(私法)和涉及国家以及国家与被者之间关系的法律(公法)。”(施托莱斯,2007)20以公法和私法划分构建法律体系,是法律发展的一个重大转型。在形成公法和私法的过程中,如何确定人的价值、人的发展变得不可捉摸。如对于当时的法,有人划入公法领域,也有人划入私法领域。这在某种程度上也可以认为对于法律的性、价值性划分的困惑。对于法律中人的发展和价值主题,被分别纳入公法和私法的领域加以处理。萨维尼提出:“在公法中社会集体被当作了目的,个体看上去是从属的;而在私法中个体的人是自身的目的,每一个法律关系只能被当成一种手段,它与个人的存在或个人的特殊状态有关。”(施托莱斯,2007)21支持公法和私法划分的萨维尼试图通过这样的解释来确定个人价值和个人发展在法中的归属。

  在法律被划分为公法和私法之后,如何在公法上确定国家的教育职责受到人们的关注。1832年,德意志国家法教授毛伦布雷歇尔指出:国家作为“对男女进行教育的机构,并使其达到最高神性,实现法律。”(施托莱斯,2007)80马克思进一步强调教育应当作为重要的国家职责。l842年6月9日,马克思指出:“国家是相互教育的人的联合体;国家本身教育自己的办法是:使他们成为国家的,把个人的目的变成大家的目的,把粗野的本能变成的意向,把天然的性变成的:使个人和整体的生活打成一片,使整体在每个个人的意识中得到反映。”(马克思,l956)随着资产阶级国家的形成,从“具有优越地位并承载着价值的、化的秩序角度进行私法和公法的分类”(施托莱斯,2007)23,公法范畴的在法律体系中扮演了新的重要的角色,教育问题开始受到了的高度关注。20世纪后半叶,界民族解放运动的进程中,教育的作用及人的发展价值和培养目标被更多国家特别是发展中国家在中越来越多地提出,具有了越来越重要的地位。目前,世界中有51.4%都了教育的内容(马尔赛文,等,1987)。值得注意的是,欧洲许多国家和美国的无一例外地不涉及人的发展价值和目标。而且,许多联邦制国家把教育的职责交给了地方。如美国《》没有直接涉及教育内容的条款,但美国最高法院仍援引《》第l4条修正案等对教育诉讼案件作合宪或违宪的判决,体现了的强大力量。

  之所以涉及教育内容,首先,是为的立法旨服务的。关注教育,并不完全等于是从人的发展价值和培养目标出发的,有可能主要是为了通过发展教育促进民族国家的发展。即使有些国家的提出了人的发展目标,但仍不是立法的主要目的和实施的主要内容。第二,即使在了有关教育及人的发展和培养目标条款的国家,由于庞大的内容和往往只作原则性的柔性特点,不易对有关教育及人的发展价值和培养目标的予以具体实施。有关教育的非常容易被忽略。如l982年我国《》了“普及初等义务教育”,即六年义务教育。1986年我国《义务教育法》了实施九年义务教育,因此在1988年、l993年、l999年、2004年四次修宪时,应当修改为普及九年义务教育,特别是2004年国务院教育行政部门提出加以修改,修宪部门以不是本次修宪的重点为由,没有采纳。第三,关于国家教育功能和人的培养目标的内容作原则性的的重大作用,主要是为教育立法提供了法律依据,从而将的教育原则通过教育法律予以实施。因此,许多学者把的有关教育的纳入教育法的体系和渊源(孙葆森,等,l996),也有的学者将其称为教育法的形式(,2004)。

  从私法的角度看,在以调整利益关系为主的法律语境下,法的性被减弱,性、教育性受到了很大的质疑和挑战。法律中的人从中世纪神光的下稍得解放,又逐步滑人了市民社会的利益深潭。“法律按其真正的含义而言,与其说是还不如说是指导一个有智慧的人去追求他的正当利益。”(洛克,1964)随着资产阶级意识形态的逐渐形成,传统的法的价值和被资产阶级利益需求进一步弱化、浓缩和固定。在忽略人的发展价值和目标的总体法律体系和制度下,社会大众的思想意识被引导得越来越、越来越利益化。在与法律的关系上,l878年,耶利内克提出,法律是最低限度的(庞德,2007),法律逐渐地、越来越多地失去了和“神性”,更多成为了规范既有利益与又有的制度,更多成为了市场经济和市民社会的工具,更多成为了救济的武器。在重视利益和实用的法律及其实施机构的长期作用下,人们反而认为严格界定处理利益的法才是真正的法律,才是“硬”法。在社会,在许多普通那里,法律的名声不好,有人甚至认为,法律是为服务的。在某种程度上,越来越多的律师视法律为谋生的手段,法律实务成为了一种赚钱的途径。

  虽然公法与私法有所不同,人们更多赞颂并把社会理想目标寄托于公法,提出了社会,依国等治理国家和社会的要求,但公法实际上更多地倾向于通过和国家的行为,来市场经济主体的和利益,而不关注促进人的发展和价值的实现。与此相应,私法更为借重公共人们的利益以及相应的社会关系,同时促进各种含义丰富的的产生并推动它们进一步向“利益”靠拢、和集中。在这个意义上说,我国法律一般不划分为公法和私法,有其一定的理由。

  在这样的逻辑和背景下,法的教育功能、在法律中人的发展价值和目标不仅被淡化,甚至反而有了贬义。l999年,家魏德士指出:“在某些体制中法还具有有效的‘教育功能’。首先是在那些将国家的世界观给所有的国家中。例如的集体劳动法,使劳动者成为全面发展的社会主义的个人。” (魏德士,2005)魏德士虽然带有某种,但仍可解读出的是他指出了法的“教育功能”。在有的教科书和论著中,法的“教育功能”更是只字不提了。在这样的思想影响下,甚至在教育法律中人的发展价值和目标,人的培养主题也受到了严重影响。主要国家的教育法律小心翼翼地回避了人的发展价值和目标问题。这不能不认为有着深刻的历史原因、原因甚至民族、教原因。当然,某些国家法律的教育和功能的弱化,并不说明社会完全不重视人的发展或者说不注意体现人的“神性”。现代社会对于人的发展采取的措施,包括重视教,包括对青少年的教育救治采取政策措施并设置相应的专门机构的做法,值得我们另行讨论。

  法律产生之后,人们试图把人的发展问题、教育问题纳入法律领域加以解决。尽管这一努力是有意义的,但实际的效果是有限的。这是因为,更多地强调静态地对于的,并提出一定的教育标准,而对于人的发展价值和目标,很难恰当地、具体地、全面地提出设计方案和实施措施。

  因此,在新的时代条件下,确认和发扬法的性、性、教育性,使法律的发展“取向于目的、价值而演变”(黄茂荣,2007),向促进人的发展转变,不仅是一个法律学史、法质上的问题,而且关系到法律和的发展方向,具有紧迫的现实性,应当成为当代法律和重要任务。这一任务也许应当更多地由教育法律全面地、历史地担当起来。

  18世纪以来,随着教育的发展,教育法律在许多国家逐渐产生和兴起,形成了特有的特点、法律内容和法律形式。从世界的教育立法的形式特点来看,有三种情形。一是通过有关教育、人的发展价值和目标的内容。二是单独制定教育法律,许多法系的国家如日本、韩国、等。三是既在中对教育问题进行,同时制定专门的教育法律。这种方式进一步体现出,是教育法律的立法依据和渊源,教育法律是教育内容的具体体现。我国就是采用这样的方式。育法律内容的发展特点来看,可以分为三个阶段。第一阶段的教育法律主要规范国家的教育行政行为和学校行为,似可以l763年《农村学校总规程》为代表。第二阶段是在教育法律的发展中,人们意识到仅仅注重规范国家的教育行为是不够的,逐渐增加受教育权的内容。这似可以1919年《魏玛》为代表。第三阶段是在教育法律中逐渐重视对于促进人的发展的。其中,关于人的培养、人的发展价值和目标及其实施措施,成为了教育法律发展的新方向。这似可以2006年修订的我国的《义务教育法》为代表。由此来看,不仅是教育作为事业发展的需求催生了教育法律,而且是由于培养什么人、如何培养人的强烈需求推动了教育法律的发展,并为教育法律提供了内在逻辑、持续动力和新的发展方向。

  现有教育法律的内容,一般包括受教育者的和义务、对于教育事业的管理和保障、教育机构的教育教学责任和方法、教师和教育工作者的条件和职责、教育经费及其教育设施设备的保障等方面。其核心内容是围绕着人的发展价值及其培养目标展开的。教育也应当以人的培养、人的发展价值和目标为基础、中心和动力,进一步深化学术研究和促进学科发展。

  首先,对人的发展价值和目标包括了受教育者德、智、体以及社会等方面全面发展。如《》 (1937年)第42条第一款:“国家承认,儿童最初和天然的教育者是家庭,国家尊重父母不可的和职责,使之按照自己的能力,给其子女以教和德、智、体以及社会等方面的教育。”(姜士林,等,l997)692《巴拿马国》(1972年颁布,l978年、l983年修订)第87条:“教育应使受教育者在和谐的社会中,在身体、智力、、美学和诸方面获得协调、全面的发展。并力求使其具备有益于个人和集体的劳动本领。”(姜士林,等,l997)1368《智利国》(1980年)第19条:“教育的目的是使人们在其一生的不同阶段都得到充分发展。”(姜士林,等,l997)1846《海地国》(1987年)第32条:“国家保障受教育权。注意对人民进行体育、智育、德育、职业、社会和义务等方面的培训。”(姜士林,等,l997)1565中国《》(1982年)第四十六条第二款:“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”中国《教育法》(1995年)第五条:“教育必须为社会主义现代化建设服务,必须与生产劳动相结合,培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和人。”

  第二,培养合格和国民的。如《日本教育基本法》(1947)第1条:“教育必须以完成陶冶人格为目标,培养出作为和平国家及社会的建设者,爱好真理和,尊重个人的价值,注重劳动与责任,充满自主的身心健康的国民。”(国务院教育工作研讨小组办公室,l989)135《韩国教育法》(1949年)第l条:“教育在的指导下,使所有国民的品格臻于完善,具备自主生活能力和应有的素质,服务于国家的发展,实现人类共荣理想作为自己的目的。”(国务院教育工作研讨小组办公室,1989)281《巴拉圭国》(1967年)第89条:“全体居民都有受教育的以提高智力和体力才能、树立观念和观念和取得而进行斗争的能力。初等教育实行义务制,传授教育的受法律。”(姜士林,等,l997)1354《尼加拉瓜国》(1986年)第116条:“教育是为了充分和全面造就尼加拉瓜国民,使其具备、科学和意识,增进其人格和感,培养其担负国家进步所需要的为共同利益服务的工作。”(姜士林,等,l997)1658

  第三,促进受教育者在个性和人格等方面发展。如《萨尔瓦多国》(1983年)第55条:“教育有以下目的:在个人方面和社会方面使受教育者的人格充分发展,为建设一个更加繁荣、和的社会做出贡献;培养起对人的的尊重和对相应义务的遵守;与任何不能包容和情绪作斗争;了解国家的理想并为之奋斗:以及促进中美洲人民的团结。”(姜士林,等,l997)1668《秘鲁其和国》(1993年)第21条:“教育的目的是全面发展人的个性。教育的指导思想是社会的原则。”《朝鲜主义人民国教育法》(2001年)第1条:“教育是决定国家的兴亡和民族将来命运的重要的事业。朝鲜主义人民国的教育法,就是要在教育工作中建立严格的制度和秩序,使社会主义教育事业得到更大发展,为培养具有的思想意识和创造能力的人才而作贡献。”

  第四,促进受教育者为民族发展和社会进步服务。如《厄瓜多尔国》(1984年)第27条摆定:“教育要有性、历史性和社会性,要鼓励发展受教育者的能力,使其充分了解厄瓜多尔的现实,推动真正的民族文化,人类和社会进步。”(姜士林,等,l997)1471《越南社会主义国》(1992年)第35条:“教育的目标是形成和培养的人格、品质和能力;造就有技艺、能动创造、有民族自豪感、有、具有为响应建设和祖国事业的要求而为民富国强做出贡献的上进意志的劳动者。”(姜士林,等,l997)671这些关于人的发展价值和培养目标之间往往是相互联系、相互交融、相互推动的。

  许多国家的教育法律了关于国家教育政策和教育机构的培养人的原则要求。如《俄罗斯联邦教育法》(1992年)了教育政策的原则之一是“教育的主义原则、全人类共有价值、人的生命与健康、个性发展的优先性、培养及对祖国的责任”(吕达,等,2004)。我国《义务教育法》(2006年)第34条作出:“教育教学工作应当符合教育规律和学生身心发展特点,面向全体学生,教书育人,将德育、智育、体育、美育等有机统一在教育教学活动中,注重培养学生思考能力、创新能力和实践能力,促进学生全面发展。”日本《学校教育法》 (1947年公布,l991年修改)、韩国《教育法》(1949年公布,l981年修改)对各级各类的学校的培养目标作出更为具体的,对于教育机构的工作进行了具体的法律指导。

  教师在培养人的活动中起着积极的决定性的作用。有关教师促进人的价值发展和培养目标的义务及职责的可以体现在教育法律中。有的法系的国家也制定了专门的教律。如在19世纪就制定了《教》,1949年日本制定了《教育公务员特例法》、中国于l993年制定了《教》等。这些法律了对于教师的义务要求。

  如果说、民法、刑法、行列于人的发展价值和目标都有一定程度的体现,即主要体现的是人的社会和发展价值目标,民法主要体现了对于的民事权益的保障,刑法主要体现了对社会公共秩序的和的生命财产的安全保障,行主要体现了国家对于的行政,那么人的发展在教育法律中才能得到尽量完善的体现。这是因为教育是唯一以培养人为目的的活动,教育学是唯一研究人的全面发展的学科;法律不仅要从和利益的角度处理人与人的关系、人与社会的关系,更要关注人的动态的发展,以人的价值发展和培养目标方法统率法律概念和法律制度。一句话,教育法律是对人的发展的规范、和促进。教育法律把法律的特殊形式和教育的特殊内容结合在一起,育的角度、人的发展的角度来框定法律的作用。这就要求教育法律进一步自身的特点,进一步从人的发展出发构建一系列法律制度、规范、程序和责任,形成促进人的发展、对于人的发展予以:以支持、保障和规范为中心和目的的法律。这就是教育法律的价值和特色。否则,教育法律规范就可能与其他的法律规范相混淆,就会失去自己的特点和意义。

  从更为宏大的历史和社会背景上来看,教育法律和教育的发展有着久远的历史内涵、先进的时代内容、深刻的内涵和广阔的发展前景。马克思指出:“人的依赖关系(起初完全是自然发生的),是最初的社会形态。在这种形态下,人的生产能力只是在狭窄的范围内和孤立的地点上发展着。以物的依赖性为基础的人的性,是第二大形态,在这种形态下,才形成普遍的社会物质变换,全面的关系,多方面的需求以及全面的体系。建立在个人全面发展与他们的共同的社会生产能力成为他们的社会财富这一基础上的个性,是第三个阶段。第二个阶段为第三个阶段创造条件。因此,家长制的,古代的(以及封建的)状态随着商业、奢侈、货币、交换价值的发展而没落下去,现代社会则与这些东西一道发展起来。”(马克思,等,l979)马克思指明了在第三个阶段的发展,已经没有了人对人或人对物的依赖性,也不是一般的性、教育性和性的发展,而是个人全面发展与和个性的发展。在条件下,教育事业和教育法律的中心任务和重要特色是个人全面发展与个性的发展。教育学、教育的研究更应当将个人全面发展与个性的发展作为学科建设的重大任务和核心主题,从而进一步促进摆脱利益中心的樊笼而开拓新的前景。

  按照教育法律的法质,我国法律体系的划分不仅应当具有实用性,而且应当有更高的指导。我国法律和法律体系的构建应当以人为本,以人的发展作为重要依据和维度,凸显个人的全面发展和个性的发展,将教育法律纳入社会主义法律体系的组成部分。这既是社会主义法律的重要特点,更是真律的本位回归。

  虽然许多国家的对国家的教育功能和的发展目标进行了,然而,人的发展和人的培养目标只能在具体的教育法律中加以体现和实施。我国的教育法律虽然了对于人的培养目标的原则要求,但是对于各级各类学校的培养目标的设立是不够具体的。各级各类的学校和成长目标泛化、缺少特点,是教育法律法规中的主要问题。这是今后在修改和制定教育法律时值得重视和改进的。

  从人的发展和培养出发,在立法中强化法律的教育功能,突出法律的警示性;确认教育法律宣言性、性、性的特点;在实施机制上,重视拨款引导、政策支持,体现教育法律适应性、协调性、促进性、保障性的特点。在进行教育执法时,特别在对待青少年的时候,注重教育法律的警示性、劝告性、性、性的特点。可喜的是,最近许多地方在对违法犯罪青少年的司法实践中,有效地体现出了教育性与惩罚性、性与强制性的结合。要进一步明确教师和学校对于学生性的规范。不同于惩罚,要做到适格、适度、有力、有效。对于社会、、家庭等主体,要强化教育法律的强制性。要通过提高对于教育法律特点的认识,改变法的单纯的强制性的工具的作用,使法律不仅具有人民的功能,而且具有教育人民的功能,开辟法律新的立法和实践领域。

  目前,存在着司法部门不愿、不常引用教育法律的现象。即使是在教育法律的适用范围内,也出现了更愿意、更经常引用民法等法律的状况,这既不利于正确指导教育实践,也不利于我国法律体系的构建。今后司法部门更多、更准确有效地引用教育法律法规。在司法机构的建设上,专设教育法庭和青少年法庭,处理教育案件和青少年案件。

  作者简介:孙霄兵,教育学博士、博士后,教育部政策法规司司长、法制办公室主任,兼职教授,博士生导师;研究方向:教育,教育政策,教育法制建设

  国务院教育工作研讨小组办公室.1989.外国教育基本法选编[M].:中央党校出版社.

  吕达,周满生.2004.当代外国教育著名文献:苏联一俄罗斯卷[M].:人民教育出版社:224.

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  马克思,恩格斯.l979.马克思恩格斯全集:第46卷(上)[M].:人民出版社:l04.

  ——摘自劳凯声主编:中国教育法制评论(第6辑),教育科学出版社,2009年版,第1-13页。

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