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徐道稳:改革开放以来我国社会政策发展的回顾

发布日期:2020-04-15 13:59   点击量:
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  :改革开放以来,我国社会政策的发展可以分为三个阶段,即恢复和重建阶段、新型社会保障制度建设阶段和社会政策体系建设阶段。在第一阶段,社会政策的功能薄弱,经济政策在某种程度上发挥了社会政策的功能。在第二阶段,新型社会保障制度建设以城镇职工为重点,农村社会保障制度建设滞后,教育、医疗卫生等民生公共服务商业化严重,差距不断扩大。在第三阶段,社会政策的再分配功能逐步,但是,社会福利总体水平仍然不高,社会政策发展不平衡不充分的矛盾比较突出,社会政策的性也有待提高。随着中国特色社会主义进入新时代,我国社会政策体系将更加完善和,社会福利水平将逐步提高,不平衡不充分的矛盾将得到有效缓解。

  改革开放以来,我国社会政策经历了波澜壮阔的发展历程,回顾这一历程,自然涉及社会政策的分期或分段。景天魁以社会政策相对于经济政策的地位为标准将1949年以来的社会政策发展分为三个阶段。1949-2002年是社会政策依附于经济政策阶段,2003年至2020年后的某个时期是社会政策和经济政策并立阶段,以后是社会政策主导阶段(景天魁,2010)。李迎生以国家和市场的关系为标准将1949年以来的社会政策发展也分为三个阶段,即国家统揽阶段、市场主导阶段和主导阶段(李迎生,2012)。上述研究从历史的长镜头来看很有意义,但是如果将其分期依据套用到最近40年,那么在很大程度上会模糊社会政策发展的复杂性和生动性。更为重要的是,“依附”和“主导”仅仅是一种形象的说法,并不能真正反映社会政策的内在特征。此外,依附地位的摆脱并不必然导致也不一定需要主导地位的产生。决策者对不同的公共政策的重视程度取决于其在公共政策认识基础上的选择。不论决策者对社会政策的重视程度如何,社会政策与经济政策都是在相互依存中发挥不同的功能。笔者以为,回顾改革开放以来社会政策的发展历程,应当以社会政策的内在特点为分期的依据。不同时期的社会政策在发展、价值目标、政策工具、政策特征等方面有着明显的差异,而这些差异总是在某些重大事件或标志性事件之中或之后表现出来,因此,社会政策的分期就常常以重要事件发生的时间为节点。据此,本文把改革开放以来社会政策的发展分为三个阶段,即恢复和重建阶段、新型社会保障制度建设阶段和社会政策体系建设阶段。

  在很长一段时期中,我国并不使用“社会政策”这一概念,但是,并不意味着我国没有社会政策。早在20世纪50年代,我国就建立了面向干部和工人的双轨退休制度,但是在“”中,劳动部被撤销、工会系统瘫痪,干部和工人的退休制度遭到严重。粉碎“”后,大批老干部恢复、需要安置,大量该退休的工人没有退休、待遇没有落实。在这种背景下,第五届全国常委会于1978年5月批准《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》,了恢复传统社会保障制度的序幕。

  《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》为老干部设计了两个选项,即安排工作和退出工作岗位。安排工作包括在县级以上党政机关、企业事业单位设置顾问,在各级政协、视察室、参事室、文物管理委员会、文史馆等单位,为老同志设置荣誉职务。退出工作岗位包括离休、退休和退职。工作能力、达到一定级别的干部可以离职休养,工资照发;年龄和身体状况达到一定条件的干部可以退休,领取退休费;经过医院证明完全工作能力,又不具备退休条件的干部,应当退职。退出工作岗位的干部同时享受公费医疗、住房、丧葬补助费和供养直系亲属抚恤费等福利待遇。①与干部可以选择退休不同,工人达到一定年龄或完全劳动能力应当退休,领取退休费。不具备退休条件、完全劳动能力的工人应当退职,领取一定生活费。退休和退职的工人享受公费医疗待遇,而且可以招收其一名子女参加工作。②从干部、工人区别对待、公费医疗和子女顶替等制度看,恢复的干部工人退休制度与计划经济体制相适应,具有临时性和应急性,与党的十一届三中全会确定的改革开放大方向是不一致的。

  继农村家庭联产承包责任制改革后,以国有企业改革为重点的城市经济体制改革全面展开。为配合国有企业改革的顺利进行,劳工制度和社会保障制度的改革势在必行。为此,国务院于1986年发布改革劳动制度的四个。③改革的主要举措是:废除实行多年的子女顶替和内招制度;企业招用工人必须实行劳动合同制,企业和工人均需缴费形成退休养老基金;工人的退休养老待遇包括退休费、医疗费和丧葬补助费、供养直系亲属抚恤费、救济费;对违法乱纪的工人予以辞退;对破产企业工人和被辞退的工人实行待业保险制度。1991年,国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》,该决定的适用范围仍是公有制企业。与前述四个相比,该决定在改革方向上提出,要逐步建立起基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度;在概念使用上,用“基本养老保险基金”取代“退休养老基金”;在政策选择上,允许不同地区采取不同的养老保险政策,如允许行业统筹、不同地区企业适用不同的缴费率等。

  这些措施在当时来看是具有性的,但是今天看来仍然有很重的计划经济痕迹。例如,企业招用工人主要面向城镇,要符合国家招工计划,要向劳动行政部门办理录用手续;企业和职工缴费率偏低,而且不同地区企业适用不同的缴费率,允许行业统筹。因此,关于劳动制度和养老保险改革的政策只是为了配合国有企业改革、重构社会保障制度的初步尝试,与现代社会保障制度相去甚远。这就决定了我国这一时期的社会保障制度具有过渡性和性,本质上仍然属于传统的二元双轨社会保障制度。这种制度除了城乡差别、身份差别外,还有一个特点是覆盖面较小,农民、城镇无业居民和非公有制企业职工。

  严格地说,这一时期的社会政策很不完整。党的十一届三中全会后,党和国家的工作重心从“以为纲”转向经济建设,经济体制改革是各级的中心工作,除就业政策、养老保险政策作为经济体制改革的配套外,其他社会政策还没有进入决策者的视野。尽管如此,经过20世纪80年代的经济体制改革,我国人民生活水平有了较大改善,从这个意义上说,当时的经济政策某种程度上发挥了社会政策的功能。从粮食产量看,实行家庭联产承包责任制极大地解放了农村生产力,粮食产量从1980年的3.18亿吨增长到1990年的4.35亿吨,迅速解决了困扰中国几十年的温饱问题;从收入看,十年间城镇居民可支配收入增长了2.5倍,农民人均纯收入增长了2.7倍,城乡居民储蓄余额增长了21.8倍;从住房看,每年城镇新建住宅面积在1亿至1.9亿平方米,每年农村新建住房面积在6.0亿至8.8亿平方米,见表1。

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