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【专题】杨烁 余凯:我国教育政策循证决策的困

发布日期:2020-05-30 07:05   点击量:
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  摘要:教育政策循证决策强调依据最佳进行教育决策,它是提高教育政策决策科学化和化的有效径。文章从循证决策的内涵出发,通过借鉴英美等发达国家循证决策的经验,从的来源、和使用三个方面系统分析了我国教育政策循证决策可能遇到的困境,并从规范教育研究发展,保障来源;发展循证科研机构,促进;树立循证,提高循证素养,构建方便快捷的共享系统等角度提出了应对策略,以更好地推进我国教育政策循证决策的有效实施。

  20世纪90年代以来,循证决策一直是发达国家在公共政策领域所推崇的决策和径。循证决策不同于传统的公共政策决策方式,后者往往以经验、信息为基础,由于经验和信息的零散、随机性、主观性等特征,容易导致政策的被动化、盲目化和符号化,这些政策结果的危害不言而喻;而循证决策是以科学为基础,以提高政策科学性和有效性为目标,它是对传统公共政策决策方式的超越。当前,我国教育事业迎来翻天覆地的变革时期,教育政策的出台往往都会成为社会的关注焦点,如何提高教育政策的质量和有效性,使其更加科学化、化,这是教育主管部门亟待解决的问题。

  从发达国家公共决策的实践来看,在政策过程中循证决策是政策质量的有效径。本文从循证决策的内涵出发,系统分析了教育政策循证决策实施中可能遇到的困境,并在此基础上探索相应的突破径,以期为我国教育政策循证决策的有效实施以及教育决策的科学化、化提供有益。

  循证决策的概念源于国家临床医学领域所形成的“循证医学”(Evidence-based Medicine)。循证医学强调“谨慎地、清晰地、明智地采用当下最佳来决策病人的治疗方案,在这一过程中将医生个体的临床经验与系统研究的最佳外部临床相结合”。正是基于循证医学的成功实践,循证的方法和逐渐被推广到公共管理、学、教育学等众多社会科学领域,教育领域中循证决策也是在这一背景下兴起的。

  循证决策,又称基于的决策(Evidence-Based Policy-),其目的在于将严谨可靠的纳入政策过程中去,以此减少政策制定者的随意性和主观性,提高政策的科学性和有效性。而教育决策是一个复杂的过程,具有内在的情境性、价值性和性特征。情境性是指教育决策针对的往往是具体情境下的问题,微小的背景差异就可能导致某项政策或措施失真,甚至失效;价值性是指教育决策和实践不仅仅是一项技术性的活动,更多体现在它的价值导向性,基础性、公益性、均衡性和现代化构成了我国基础教育政策的价值定位;性是指在多元共治的教育治理背景下,教育决策主体呈现出多元化特征,教育行政部门、学校、社会等利益相关者均参与到教育决策的过程之中。

  因此,教育政策循证决策的逻辑虽遵循公共政策的过程,但又有其独特性,尤其相异于医学领域的循证决策。它是指在一定的社会和教育情境下,依托专家学者的支持,在遵循教育规律的基础上,将科学研究与实践密切结合,在科学研究得来的可靠严谨的高质量基础上,进行科学决策的一种和径,它贯穿于整个教育政策制定、执行、评估、改进和终结的生命周期。其内涵包括:(1)它注重理论与实践的相结合,强调科学研究在实践中的重要作用;(2)是循证决策的核心要素,决策要充分有效地利用最佳;(3)它强调教育的情境性和价值性,任何决策和的使用必须说明其教育背景特征和社会情境条件以及不得教育的价值定位;(4)它重视多元主体的参与,应包括政策受益者、决策者及从事相关科学研究的人员与组织机构等构成的体系。

  我国决策模式并不是一成不变的,它的发展呈现出历史阶段性。有研究者通过分析五年计划的编制认为我国决策模式历史上经历了“内部集体决策”、“”、“内部集体决策的重建”和“咨询决策”模式,并提出当前处于“集思广益型”这一决策模式。该模式特别重视调研和课题研究,通过广泛论证不断优化政策文本,近年来我国众多教育政策文件的出台无不遵循这一径,例如,2010年出台的《国家中长期教育和发展规划纲要(2010—2020年)》先后历经“调查研究”“广泛征求意见”“起草论证”“送审完善”等过程,开展了11个重大战略专题、36个重大问题的调研,并邀请100多位高层次专家组成咨询组。此外,政策试点,即大规模向全国推行某一政策之前,先进行小规模、小范围的政策试行,也是我国教育政策决策的重要工具。通过政策试点,可以有效检验政策的合并及时发现问题,为下一步的修正提供,我国新高考、《义务教育学校管理标准》的制定等,均是采用了这一工具。由此可见,我国教育政策的决策过程以及模式与循证决策的不谋而合。

  教育政策循证决策强调在决策中的基础作用,在循证决策中无疑是最核心的要素。循证决策中的不同于普通的知识、数据或信息,它是对基于严谨的调查、实验等获得的研究进一步科学加工后得到的连续性信息,它通常具有高度的科学性、系统性、全面性和客观性等特征,并且它相对于科研,更加直观、清晰和可理解。在整个教育政策过程中,任何一个环节的决策都是一个复杂的过程,不仅涉及立法机关、行政机关、利益集团、大众传媒、社会等和非多方主体,而且会受到心理偏好、价值取向、力量等多重因素的影响。因此,教育政策决策并不是一个简单的线性过程,即便进行了充分的论证,仍会因为多方原因造成决策不当,导致不必要的损失。例如,撤点并校政策的实施便在当时引起了广泛争议,造成了人力、物力等资源的浪费。因此,我国教育政策循证决策的开展还面临着重重困难。考虑到教育决策的复杂性以及在循证决策中的核心地位,本文以的来源、和使用三个方面作为分析框架,试图通过这三个方面来起决策背后种种因素,以便更加系统阐释我国教育政策循证决策中可能遇到的困境。

  教育政策循证决策中的是多源的,其中最主要的是教育研究,以实验研究为最佳。在来源方面的困境主要涉及有效性标准缺乏共识,教育研究发展的不均衡、不规范以及理论与实践的脱节。

  诸如有效教育策略资料中心(What Works Clearinghouse)、最佳百科全书(the Best Evidence Encyclopedia)等不同的循证研究机构在对有效性的认定方法上有很大的差别,导致在证明哪些方案和做法有效方面得出不一致的结论。根据托马斯(Thomas)的观点,的佐证价值主要由三个标准决定:相关性、充分性和准确性。循证决策作为一种规范化的径和,在循证医学中拥有较为统一的标准和操作程序,因此有效地指导了临床实践、卫生管理和医学研究等,极大地促进了世界医学的健康发展。然而,教育政策领域的循证决策尚未形成一个的权威标准,在一定程度上了循证理论的科学化发展和推广。此外,我国循证决策的实施还处于初级阶段,学术界和教育行政部门在政策制定寻找时,多借鉴英美的标准,在这个过程中难免会出现“拿来主义”,这也不利于我国教育循证决策的发展。

  作为循证决策的核心,其最主要的来源是研究的。研究是基于事实和的研究,强调科学的方法和严谨的程序,教育研究发展不均衡主要体现为研究的缺乏。从我国教育研究类刊发的论文来看,思辨类研究仍然占大多数。有研究者对2000—2015年我国教育政策研究方法进行了反思,其中思辨研究所占比例多达88.6%,定量研究占9.8%,而质性研究仅占1.6%。而且在已有的研究中,更多的是横断面的短期性研究,而有利于循证决策的干预性研究和追踪性研究却少之又少。还有研究者针对教育学术期刊文献进行分析发现,在为数不多的量化研究中,抽样程序和方法均存在不规范现象,有的甚至没有取样说明,问卷信效度报告严重缺失;在质性研究中,很多是资料的罗列和堆积。此外,我国学术期刊中存在的“人情稿”“同行评审形式化”“专刊牟利”等问题,导致我国教育研究中着大量的低质化、同质化的文章。这些都干扰了教育决策时的选择和使用。

  首先,教育研究问题的实践指向性不足,我国许多重复性的教育研究往往扎堆于一些较为成熟的实践领域,而在其他急需学术界探究和指导的实践领域却缺乏必要的研究。其次,当前教育领域的研究缺乏系统的“实然性”研究,并且部分研究过于学术化的特点让实践者难以理解,导致其应用价值大打折扣。再次,国内部分研究时间跨度很短,影响了研究结论的可靠性,真正能够用于教育决策的研究还较为匮乏。此外,育研究的励机制来看,学术研究强调知识的原创性,能够对理论的理解和建构做出贡献,因此研究者往往是将研究发表在权威期刊而获得励,而循证决策所需要的是可重复和改进的实践性研究,更加强调其应用价值。从表1和图1我们也可以看出,从2008年到2017年,虽然我国各类高校提交的研究与咨询报告呈每年递增趋势,但报告采信比整体不高,并有波动下降的趋势,这从侧面反映出我国研究与政策实践需求脱节的问题。

  的是指借助科研人员或机构对教育研究或数据信息进行深度加工,使其为更加直白、明确的形式。在这方面存在的问题主要是科研人员难以参与决策、教育智库影响力和专业性不足、教育研究存在偏倚性等。

  原始的数据或研究的过程具有高度的互动性,不仅需要科研人员对原始数据或研究进行再次分析、整理,在其信效度和可行性的基础上,以最直接明了的形式呈现出来,还需要研究者、政策制定者等相关人员沟通协商,从而对问题理解、备择方案等事项达成共识。然而,由于我国政策决策机制不健全,学术研究在决策中的功能定位不明确等问题,教育研究者和研究机构在教育决策中并没有真正发挥其应有的作用,存在边缘化、形式化参与等问题。部分决策者和教育实践者奉行经验主义,主动忽视甚至怀疑教育研究的价值,因而研究人员和研究在决策中常常处于可有可无的边缘化角色,而且有些组织聘请专家也仅仅是为了标示其性。在我国教育中,不乏有重大教育决策值得商榷,经济思维的教育产业化、“人民教育人民办”的和急迫的高校扩招等政策虽然都曾遭到学者们的质疑,但仍旧颁布和实施,从现实状况看,这些政策并没有对教育的公平和普及产生应有的积极影响。

  我国教育智库的建设起步较早,数量较多,类型也较为齐全,不仅包括诸如中国教育科学研究院等教育智库,还有很多高校教育智库和民间教育智库,例如,中国教育与社会发展研究院、国家教育宏观政策研究院等。相较于世界智库而言,虽然我国教育智库在教育决策和规划等方面做出了重要贡献,但在整体上发展还不够成熟,存在着专业性不强、影响力不广等问题。专业性不强主要是指教育智库的人员构成较为单一,研究能力参差不齐,研究方法和手段较为落后。影响力不广,一方面涉及智库研究率低,不能及时成为决策的;另一方面还涉及智库的社会影响力,我国教育智库在运用大众扩大影响力方面的能力不足,其研究难以被和大众所知。教育智库发展的不成熟影响了其搜寻与等职能的发挥,从的供给和使用方面,了我国教育政策循证决策的实施。

  教育等社会科学研究与自然科学不同,其研究结果与核心概念的界定、理论视角、资料收集和分析方法等密切相关,同时受到研究者偏好、价值观、角色背景等内外复杂因素的影响,因此研究结果会存在一定的偏倚性。这种偏倚性导致在研究向的中产生模糊性,使得不同的研究解读者可以基于自身利益分别做出的不同甚至矛盾的性解释,进而造成无法为决策提供明确的行动指南。有研究者在分析美国地区中央办公室(The District Central Office)在教学改进中的作用时,指出的模糊性会降低学校关注研究的意愿,阻碍循证文化的构建和循证决策的实施。因此,需要采取相应措施来尽可能降低偏倚性和模糊性。

  的使用涉及教育决策部门及其工作人员在决策过程中使用方面遇到的问题,主要有决策者循证素养不足、使用存在多重目的性和的可获得性不强。

  随着我国对决策科学化、化的强调,各级教育行政部门已经意识到循证决策的重要意义,但其工作人员循证素养还有待提高,具体表现为循证意识不强、循证知识和技能欠缺等。教育政策的决策是一个复杂的过程,只是其中的一个影响因素,这个过程还会受到决策者及相关人员的价值观、惯性思维、意识等因素的影响。因此,即便拥有高质量的也不一定能够产生科学有效的政策。许多基层决策者对循证认知有限,仍习惯于传统的决策方式,并产生了径依赖。由于转换成本高、现有配套体制的强化等,决策者往往担心自己的“”,不愿轻易做出改变。另外,有些决策者虽然十分重视循证决策,但由于受到个人知识结构和技能的,也难以有效地利用。这些决策者往往缺乏使用和吸收的能力,要么不懂数据或,要么对基于的评估或数据信息不,并且很多决策者并没有做好循证决策的准备。

  在教育政策的制定过程中,最大程度地寻求的目的是为了增强决策的科学性、合,以有效解决政策问题,这也是我们循证决策的初衷。但从决策实践中,部分教育行政人员虽然确实是在为了解决政策问题而搜寻和使用,但他们使用的目的并不仅仅是这种工具性问题,往往带有性色彩,他们试图通过或聘请专家来确认、和阐述他们已经形成的选择或方案,以赢得更广泛的支持来开展特定的方案或自己的利益。此外,使充分了解相关的研究或是循证决策的重要环节,的这一过程很大程度上要依赖于电视、网络、报刊等大众传媒。常常被认为是有力的议程建立者,对问题的大量关注从踪迹上与对那些问题的直接报道密切相关。但部分为了提高自己的影响力,过分重视眼球效应,缺乏对的解读,从而导致对的,对循证决策造成不良影响。

  的可获得性是指教育行政部门或政策决策者能否获取和能否及时获取有效。我国虽然在构建教育统计和监测等数据库,例如,中国基础教育质量监测协同创新中心、中国人民大学中国教育追踪调查(China Education Panel Survey)、中国教育统计年鉴等,但均尚处于起步阶段,整体的资金投入、规模、类型和影响力都远远不够,而且各大数据库之间沟通不足,各自发展。正是由于缺乏完善的国家级数据或共享平台,导致部分程度较低,教育行政部门和决策者有时会在获得所需方面存在困难。另外,还涉及获得的及时性问题,教育政策的制定或决策具有一定的“时间性”,他们有时会面对突发事件,往往要求在很短的时间内做出决策,的获取有时难以应对这种决策的紧迫性。

  随着我国教育进入“深水期”,教育发展的内外部呈现动态复杂性,教育决策的难度日益增大。因此,提高教育决策的科学性、合和有效性是我国教育稳步发展的重要一环。针对教育政策循证决策面临的各种困境,本研究提出以下发展,以期能对突破我国教育政策循证决策实施所面临的困境有所贡献。

  第一,将教育循证决策上升为国家战略,从法律层面确立其地位。从英美教育循证决策的实施历程来看,无一例外将循证决策提升为国家战略层面,并颁布相关的法律明确其在教育决策中的优先地位。例如,英国先后颁布的《现代化》(Modernising Government White Paper)和《21世纪专业政策制定》(Professional Policy Making for the Twenty-first Century)等,从法律层面明确了循证决策的内涵、类型和标准等内容,并且在的主导下,建立了国家级的循证研究和发展中心,有效地推进了本国教育循证决策的实施。我国应积极借鉴英美等国的经验,首先将循证决策作为国家战略进行顶层设计,制定循证战略发展规划和实施手册,利用法律循证决策内涵、等级、有效标准等内容;其次,着手设立国家级教育循证决策管理研究中心,由其负责统筹全国各地循证决策的实施,制定循证决策实施手册;同时,加快建设新型教育智库和的数据库等配套设施,并从法律上、制度上和经费上予以保障。

  第二,推进教育研究均衡高质量发展,强化理论与实践的联系。首先,要大力发展研究,逐步提高实验、量化、质性和混合研究的比重,可针对教育实践存在的问题,通过立项、资助等方式,鼓励研究者开展微观的教育政策研究和追踪研究,加强研究与实践的联系。当然,研究并不是要否认理论思辨的发展和价值,而是更侧重于强调教育研究范式应多元化发展。其次,要规范教育研究的研究过程,研究设计的严谨性、研究方法的适切性、研究工具的权威性和研究的可复制性,一方面高校要重视学生研究意识、研究能力的培养和训练,另一方面国家要进一步规范教育类学术期刊的运行,针对学术期刊出现的问题,重点强调来稿应公开研究数据集、研究工具和方法等“公开透明”“论证充分”的循证原则,严格执行审稿程序。此外,要完善我国知识动员机制,鼓励教育研究者了解和掌握知识动员的与技术手段,积极主动将研究“推销”给决策部门。

  第一,强化行政人员、科研人员、大众等相关主体的协同合作。原始的研究向的涉及大量信息的筛选、分析和总结,往往是一个复杂繁琐的过程。单纯依托行政人员很难顺利完成,教育行政部门必须依托研究者的协助,在有限的时间内对研究和数据进行解读,及时为决策人员提供可靠的依据。因此,教育主管部门要意识到研究人员的不可替代性,在加强合作的同时,将更多的研究型人才吸纳到教育行政单位,以增强自身搜集、解读和使用的能力。另外,让充分了解决策依据、有效反馈意见也是完善决策咨询机制的需要。新闻往往是实现和意见收集的重要渠道。应规范发展,注重引导如实报道,保持信息的常态化公开,以增强对的了解和信服感。

  第二,完善我国新型教育智库建设,保障科研和评估。我国应在将来建设的国家级教育循证决策管理研究中心的统一协调下,构建起联结国内各大智库的合作网络,并加强与国际权威教育智库和研究机构的沟通合作。首先,各大教育智库首先应努力吸纳不同学科领域的高端研究人才,建立教育智库人员公开选拔机制、交流机制和整合机制,打造一流人才队伍。其次,积极借鉴国外先进的研究工具,充分利用大数据、人工智能等先进技术,开展严谨教育研究,广泛收集数据。再次,完善智库研究的、推广和评价机制。教育行政部门应加强与教育智库的沟通合作,建立决策咨询关系,将相关信息、数据向教育智库研究人员,促进的;探索智库及高校科研人员研究的分类评价,在励体系上侧重研究的率和应用价值;鼓励教育智库通过自行发布研究报告或借助新闻将研究进行宣传,使其及时进入教育决策部门视野。最后,教育智库还应重视开展的评估工作,利用系统评价(Systematic Reviews)、元分析(Meta-analysis)、现实综合分析(Realist Synthesis)等方法进一步评估,提高的准确性和时效性。

  第一,培养决策者及行政人员循证意识,营造循证组织文化。有效实施教育政策循证决策的前提就是要培养相关人员的循证意识,摒弃基于主观经验或意识形态的传统决策模式,在组织内部营造“为本,经验为辅”的循证文化。首先,要设置循证决策能力的培训机制,在对决策相关人员及其他实践者进行循证、实施办法等理论培训的基础上,开展研究工具、数据统计与分析等搜集、分析和使用能力的拓展培训,提升决策人员的循证素养。其次,我国应继续优化公务员队伍,逐步公务员体系的晋升和评价机制,贯彻公务员终身责任制,以克服决策人员自身,切实开展循证决策。最后,要加强政策监督和评估,完善公共政策决策程序。决策部门应重视教育智库的政策咨询功能,委托教育智库开展政策评估,及时发现问题,并采取补救措施。

  第二,我国要建立循证决策知识管理系统,加强的公开性和可获取性。首先,随着数据挖掘、、存储等技术的成熟,使我国建立的数据库和分享平台成为可能。循证数据库的建设应在国家级教育循证决策管理研究中心统一规划下开展,通过搭建数据分享平台,对研究、政策评估报告、政策背景信息等教育进行主题分类,建立结构化的索引,将教育部基础教育质量监测中心等各级行政部门、高校或科研机构成立的数据监测和评估中心进行联结。这一数据分享平台应该面向全社会进行,从而使各大教育智库及高校研究人员更好地开展研究和,使各级教育决策部门获取的通道更加畅通。其次,在全国教育数据库的基础上,建设教育循证政策“知识池”(Knowledge Pool)。“知识池”的内容要包括每一项教育政策的政策目标、实施评估的影响、相关的咨询文档、所用以及政策评估的结果等政策过程中的所有数据信息和文本资料,还应包括国内外教育政策的典型案例,并按照全国统一的标准进行记录储存,逐渐构成我国教育决策部门的“组织记忆”(Institutional Memory)。

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  杨烁,师范大学教育学部博士研究生,主要从事教育管理、教育政策研究;余凯(通讯作者),师范大学教育学部教授,博士生导师,中国教育与社会发展研究院“义务教育研究团队”专家,主要从事教育与公共政策、学校改进研究。

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